中美貿易戰與世貿組織

2001年12月,中國以非市場經濟地位加入世貿組織。由於屬非市場經濟,價格和生產成本會受到中國政府的干預,因此中國出口商面對外國政府指控傾銷時,不能以國內的生產成本較低來自辯;而進口國法庭則按第三國的生產成本來作裁決,令中國出口商被判傾銷的機會增加,在國際貿易上處於不利地位。

何謂市場經濟 並無具體條文

有關非市場經濟地位和傾銷時的價格可比性, 《中國加入世貿組織議定書》第15條(d)項是這樣寫的:「一旦中國根據該WTO進口成員的國內法證實其是一個市場經濟體,則(a)項的規定即應終止,但截至加入之日,該WTO進口成員的國內法中須包含有關市場經濟的標準。 無論如何,(a)項(ii)目的規定應在加入之日後15年終止。 此外,如中國根據該WTO進口成員的國內法證實一特定產業或部門具備市場經濟條件,則(a)項中的非市場經濟條款不得再對該產業或部門適用。」

上述的(a)項(ii),說的是檢控國「可使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法」。但「無論如何」,這種做法理應於中國加入世貿15年後, 即2016年12月終止。

基於這些條款,中國認為去年年底,便可以在世貿組織中改為市場經濟地位,使出口商在面對傾銷指控時,可以以國內的真正成本來自辯。然而,2016年底前, 歐美和日本均表示不會給予中國市場經濟的地位。

怎樣才算是市場經濟,只有一般的概念,並無一致公認的具體條文。中國的理解,主要是沒有價格管制,因此加入世貿組織之前和之後,已經大量地減少價格管制。

不過,在歐美政府眼中,中國的國有部門在經濟中仍然佔着重要的比重,國有企業得到各方面的補貼和低成本融資,離所謂市場經濟還很遠。

2016年12月,中國於加入世貿組織剛滿15年時,隨即啟動貿易爭端的解決程序,爭取等待已久的市場經濟地位。至今年4月,世貿組織的爭端解決機構同意成立小組,調查中國對歐盟有關反傾銷調查中價格對比方法的投訴。由於缺乏有關的法律專才,調查受到延遲。

今年11月下旬,特朗普訪華後,美國即以第三方身份加入中國和歐盟的爭議,向世貿組織發表不應給予中國市場經濟地位的看法。按目前的估計,世貿組織有關中國和歐盟的糾紛要到2018年下半年才有裁判結果。

美阻聘任法官 影響糾紛審裁

擁有164個成員的世貿組織和它的前身關稅及貿易總協定,過去數十年來大大促進了世界經濟和貿易的發展,但這個龐大的機構也面對着自身發展的困難,特別是過去10多年來,多哈回合貿易談判寸步維艱;世貿組織的工作,主要是就會員國之間的貿易糾紛作仲裁和訴訟,而非發展新的多邊貿易協議。目前有關中國市場經濟地位的訴訟,是對世貿組織的一個重大考驗。美國的貿易代表曾經說過,若世貿組織裁定中國勝訴,將會是這個組織的災難。

世貿組織本來是個脆弱的平台,特朗普上台後, 更加面對新的困難。特朗普認為現有的貿易協議,對美國都是災難性和不公平的;他要重新與不同國家分別談判,對多邊貿易協議,如世貿組織和北美自由貿易協議等,則大肆抨擊,同時也於上任不久後,即退出跨太平洋夥伴協定。

數十年來,美國是世貿組織的領導成員,推動整個組織的方向和發展,但如今情況有所改變。一個例子是,過去幾個月,美國曾經數次阻止世貿組織聘任上訴機構法官,影響組織審裁貿易糾紛的能力。世貿組織的上訴機構一般有7位法官,但目前出現了3個空缺。

另一個例子是,上星期在阿根廷布宜諾斯艾利斯舉行的世貿組織十一次部長級會議(同樣的部長級會議12年前也在香港舉行)。如過去幾次一樣,這次會議並無任何成果,也沒有帶出未來會議的方向。會議期間,美國貿易代表批評世貿組織淪落為一個訴訟場所,有些國家希望通過訴訟,得到在貿易談判中得不到的利益。但他似乎已忘記美國是提出訴訟和被起訴最多的國家。此外,據報道,美國貿易代表也否決文件提及世貿組織是全球貿易制度的中心等字眼。這在在顯示美國淡化世貿組織的地位和重要性。

外貿赤字提高 別要歸咎他國

特朗普對貿易協議的批評,與他對其他貿易議題的觀點同出一轍,就是淺薄和錯誤的經濟學。貿易協議的重點是,有關國家相互開放市場以促進生產和交換,公平與否,視乎有關國家採用的政策,而不是外貿收支的結果。特朗普和其官員則把重點放在外貿收支是否盈餘或赤字,且是雙邊而非多邊的貿易數據。

宏觀來說,一個國家的對外貿易平衡,等於該國儲蓄與(實質)投資的差別。儲蓄比投資少的,所需資源必定是從外國來,表現在外貿上就是赤字(如美國);儲蓄比投資多的,餘下的資源一定是暫時由外國用了,表現在外貿上就是盈餘(如中國)。

美國若要減少外貿赤字,可以通過提高儲蓄或減少投資來達致,是否應該這樣做,則是另一回事。美國與某些國家的外貿協議,或改變某貨幣的美元滙率,只影響美國和哪個國家出口進口什麼產品和多少數量,但難以改變美國外貿赤字的總值。美國若要減少外貿易赤字,應該先從內部經濟入手,而非處處針對貿易夥伴。

然而,美國國會趕及今年通過的稅務改革,恰恰與減低美國外貿赤字背道而馳。這次特朗普形容為美國歷史上最大的減稅,一般認為會把美國政府的財政赤字大大提高。財政赤字增加多少,不同的研究有不同的估計,但很多都指出,未來10年,美國的財政赤字會增加10000億美元以上。美國政府的財政赤字愈大,等於美國的儲蓄愈少,若然稅改後美國的企業和市民沒有相應地增加儲蓄,那美國的外貿赤字自然提高,到時特朗普又不知道會歸咎哪個國家或哪個貿易協議和組織了。


陸炎輝 香港大學經濟及工商管理學院客席副教授

(本文同時於二零一七年十二月二十日載於《信報》「龍虎山下」專欄