與時俱進:論網約車對的士規管的挑戰

消費者委員會早前建議逐步開放網上平台預約汽車(網約車)市場,市民普遍支持,的士業界則群起反對。既得利益者的反對本是意料中事,政府須考慮引入競爭是否對公眾有利,尤其着眼於:第一,為什麼傳統的士業務須要規管,不允許自由競爭;第二,網約車這種顛覆性的新技術,是否對原有規管理據構成衝擊。

無形之手難發揮作用

政府對傳統的士業的管制主要在兩方面,第一是價格管制,規定每公里行程應收取的費用;第二是數量控制,即營運的士必須擁有牌照,目前在香港大約有18000個的士牌照。

在絕大部分行業,競爭可以降低價格,提高質量,讓公眾受惠;但的士業有一些特殊性,放任競爭會導致兩大問題,即經濟學上所謂「劣勝優汰」(adverse selection,或稱「逆向選擇」)以及「公地悲劇」(tragedy of the commons)。

的士價格自由浮動,司機就會濫收車資。點對點交通是個人化服務,供給方面幾乎沒有競爭:一時一地,通常只有一輛的士可用,市場極端「稀薄」,「無形之手」發揮不了作用。

的士服務價格無從比較,質量難以界定,自由競爭必然導致價高而質低。提供低價而高質的司機,反而會遭市場競爭所淘汰,形成劣勝優汰。歸根究柢,問題在於買賣雙方訊息不對稱。

為解決劣勝優汰的問題,政府必須管制的士價格;至於控制的士數量,則涉及自由競爭的另一後果:公地悲劇。使用道路不額外收費,如不控制的士數量,新入行的士一定大量增加,以致的士空車、空氣污染和交通擠塞加劇。一般行業若供應量增加,即有助降低價格,但的士服務收費既已固定,供應過度只會適得其反。

政府一向以發牌方式管制的士數量。自從1994年最後一次發牌之後,牌照總數固定在18163個。在供給受到限制的情況下,每輛車都收入可觀,但司機受惠不多,利潤都歸牌照持有人;以每輛的士每月營運收入30000元計,司機每天給公司上繳500元,自己每月實得不過15000元。

的士業市場失靈,導致政府必須監管,而且是價格、數量雙管齊下。結果顯然不夠理想,司機拒載、繞路、濫收車資、服務態度惡劣等的投訴時有所聞。乘客與的士雙流動,乘客無法以拒搭方式懲罰服務欠佳的司機;的士車身一式一樣,乘客根本無從區分,的士公司亦無品牌或商譽可言。

政府現時提出的「專營的士」建議,目的是打造高端產品,從品牌和商譽方面入手,提高服務質量。但專營的士最初只得600輛,僅佔全港的士3%。產品細分之後,規模經濟效果亦無從發揮。「劣勝」問題並沒解決,多發牌照徒令「公地悲劇」變本加厲,難怪業界強烈反對,市民漠不關心。

政府管得愈少愈好

面對以優步(Uber)為首的網約車挑戰,業界千方百計要求政府阻撓,無非是既得利益者的保護主義心態。

其實,世界各地許多大城市都在抗拒網約車,這是行業問題,並非香港獨有。新技術顛覆舊有經營模式的例子比比皆是,傳統業務在面對新技術挑戰時,本無話語權;從來沒有、也不能借助政府的力量阻止新技術的競爭。市場勝敗完全取決於消費者,政府不必干預,更毋須顧慮處於劣勢者的反對。

面對網約車,政府應從根本入手,針對劣勝優汰和公地悲劇兩大核心問題,檢討原有規管理據。網約車先經網上平台落實交易才去接客,不存在空車問題,公地悲劇自然可以避免;至於劣勝,在網約車平台上,每個司機都有紀錄名字,並顯示乘客評分。乘客共同體可輕易懲罰不良司機,若乘客評分經常偏低,司機遲早生意慘淡,甚或給平台除名,劣勝問題便不攻自破。以優步為例,其服務質量在世界各大城市都有正面評價。

目前優步在香港的運作處於灰色地帶,用者雖多,但嚴格來說仍屬違法。政府硬性規定經營點對點運輸必須領有牌照,其實是倒因為果:發牌權在政府,如果網約車可服務公眾,理應允許經營,予以發牌,一舉令營運合法,何樂而不為?

消委會建議以循序漸進方式,暫時發放1500個私家服務出租汽車許可證,長遠目標是全面放開市場。我認為政府應該採納這一建議,放棄專營的士計劃。發放許可證的主要目的是,記錄平台和司機資料,以便出問題時查找責任人。

長遠來看,不應對許可證數量設限。至於價格和服務質量,則應由網約平台自行確定維持。香港號稱全球最自由經濟體,只要市場這隻「無形之手」能如常發揮作用,政府都不應該插手;政府最應關注的是,維持平台之間的競爭。中國大陸允許滴滴與快的兩大網約車平台合併,又不調查合併後的滴滴出行對優步的收購,未免失算。

政府管得愈少愈好,許可證的發放對象應該以平台為主而非司機。換言之,營運網約車平台必須申請政府許可,一旦獲得批准,可由平台自行決定接納多少司機,設定服務標準、紀律制度、收費水平。由於一個司機的不良行為會影響整個平台的生意,平台自身會有足夠的動力去維持質量。

市場開放,不但服務質量和價格公平性較有保障,乘客也因多了選擇而成為最大受益者。從社會角度而言,一方面可減少的士空車,另一方面因網約車方便快捷,而令部分慣用公共交通工具(例如巴士、地鐵)的乘客轉乘網約車,或會增加路面交通流量。當然,最終效果如何,還有待實際觀察。

網約車可解決兩大問題

現有的士司機其實不用過於擔心,如果網約車的競爭導致生意額下降,公司自會減低租車費,司機的收入應可維持不變。原因很簡單,假如司機收入下降,自會另謀出路(例如去開網約車)。有美國經濟學家調查發現,優步出現以來,並未減低傳統的士司機的收入。

最大的輸家是現有的士牌照持有人。的士牌照的市價曾高達700萬元,但受到新技術衝擊,價格有所回落,他們應盡快轉軚做網約車生意。技術進步來勢洶洶,誰也擋不住,最佳辦法是與時俱進,擁抱新技術。

政府應該允許舊牌換新牌,傳統的士在舊牌下仍須受價格規管,新牌的網約車則價格放開。短期內網約車市場不會完全開放,舊牌仍具相當價值。如果網約車的服務價格上揚,舊牌的價值甚至有望反升。

平台營運商倒要小心,畢竟優步到現時還在大幅虧損。最大的挑戰是網約車平台之間的競爭。社交平台(如微信、臉書)和網上購物平台(如淘寶)具有強烈的網絡效應(network effect):我的朋友都上微信,就算出現一個具更強大功能的新平台,大家都不願轉過去。這種網絡效應會維持先發優勢,強者愈強,大者愈大,後進者勢難搶佔一席之地。

有多個平台互相競爭

網約車迥然不同,在每個城市都有多個平台互相競爭,司機與乘客都腳踏幾條船,轉台既沒有學習成本,也沒有轉換成本,只要另一個平台有更優惠的價格,手指動幾下就跳過去了。許多的士司機面前也放着好幾部手機,分別連接不同平台。

共享經濟以酒店業的愛彼迎(Airbnb)和的士業的優步為表表者,兩者在許多城市都掀起波瀾。可是對愛彼迎的投訴主要是來自受其業務干擾的鄰居,而不是受其衝擊的傳統酒店業;但對優步的攻擊則主要是來自傳統的士業,差別的根源正在於上述的士業的特點。酒店業既不存在劣勝和公地悲劇的問題,所以不會受價格、數量規管,對於新技術的挑戰也就無從置喙。

劣勝是一個頑疾,在傳統經濟和新經濟中都存在,一般情況下並非靠競爭來解決。競爭並不總是好的,有時需要限制競爭,傳統的士業就是一個例子。歡迎網約車,並非因它引入競爭,而是這種新技術足以同時解決劣勝和公地悲劇這兩大核心問題。


文 香港大學經濟及工商管理學院副教授

(本文同時於二零一七年十二月十三日載於《信報》「龍虎山下」專欄