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Reform property rates to play down the importance of keeping land prices high

19 Aug 2020
Faculty

 

改革差餉稅制 淡化地價角色

樓價過高一向是香港亟待解決的問題之一。觀乎香港自1997年回歸後的22個財政年度(1997/98至2018/19),四類主要私人物業售價指數升幅可觀,私人住宅上升超過130%,私人寫字樓上升逾150%,零售業樓宇升幅約210%,分層工廠大廈增幅更逾420%。樓價升勢與地價高企關係密不可分。

同一時期內,政府每年地價收入總體升幅在160%以上,2017/18年度地價收入更錄得1648億元的歷史高峰,為當年各類公共收入之冠。按住宅及非住宅用地劃分,住宅用地賣地收入佔每年賣地收入百分比的平均值約73%。可以預見,若政府繼續從高地價獲得可觀進賬,私營房屋樓價將難望回落,私樓租戶的租金負擔更將百上加斤。

理應減得其所

政府抬高地價,究其原因,或與財政方針有關。自1997/98年度至今,政府長期保持財政盈餘,平均每年約300億元,地價收入則平均約557億元;若扣除地價收入,公共財政就會入不敷出。政府致力推行的各項稅務寬減,也有賴於地價的優厚收入。然而,作為其中一大紓困措施的差餉寬減,卻算不上「到位」,不但未能直接為備受租金壓力的普羅大眾雪中送炭,反而為受惠於樓價飆升的業主錦上添花,實在有欠公平!

筆者認為,政府應該取消差餉寬減的措施;以過去22個財政年度計算,則庫房可多獲約1344億元進賬(期間總財政盈餘約為6603億元)。這筆額外收入,無論用作財政擴張或降低地價,同樣有助達致社會公平。

革除低稅積弊

事實上,現行差餉水平也值得商榷。除在1998/99年度低見4.5%之外,回歸以來差餉稅率一直維持在5%。根據差餉物業估價署資料,「應課差餉租值是假設物業在一個指定估價依據日期空置出租時,按年出租,估計可得的年租」【註】,其價值應與物業租金回報相當。

同一期間,私人住宅回報率平均約為3.6%,私人寫字樓和零售業樓宇則為4.4%,分層工廠大廈最高,約為7.1%。由此可算出,每年應繳差餉佔此四類物業價值的平均百分比分別為:0.18%(即3.6%×5%),0.22%(即4.4%×5%),0.22%(即4.4%×5%)及0.36%(即7.1%×5%)。

另一方面,期內四類物業價格指數的每年平均增長率如下:住宅5.03%、寫字樓6.48%、零售業樓宇6.61%、分層工廠大廈9.52%。加上物業市場的回報率,此四類物業每年應繳差餉數額僅佔物業總收益率約為2%(0.18%÷(3.6%+5.03%)=2.08%, 0.22%÷(4.4%+6.48%)=2.03%, 0.22%÷(4.4%+6.61%)=2.01%, 0.36%÷(7.1%+9.52%)=2.14%)。差餉稅率過低,已是不爭的事實。

提高差餉稅率,並非無先例可援。在1984/85財政年度以前(和1931年7月1日之後),差餉稅率一直是雙位數,更於1976/77財政年度高見18%。假設取消過去的差餉寬減,並將差餉稅率加倍至每年應課差餉租值10%,則過去22個財政年度的累計差餉及地租收入,即增至10360億元。若將差餉稅率提高至15%,則累計差餉及地租收入更可達14831億元,媲美12252億元的累計地價收入。況且差餉及地租收入屬於經營收入,較不屬經營收入之列的地價收入穩定。

從奉行穩健財政的角度來看,增加差餉及地租收入應是特區政府的較佳選擇。此外,改革差餉還有助政府減少財政預算對賣地收入的依賴,透過增加土地供應,令地價回落至合理水平,最終就能大大提升房屋供應,減輕市民的住房負擔。

以利民為目標

雖然15%的「三倍差餉」難免增加部分業主的負擔,但是通過完善稅制,亦能促進社會公平。首先,取消以往的差餉寬減並不表示完全取締寬減,而是另闢蹊徑,採取新寬減辦法。

筆者建議,政府寬減自住樓宇10個百分點的差餉,即對自住單位仍然徵收每年應課差餉租值5%,而對其他出租住宅及商業樓宇則徵收15%的差餉。如此一來,自住單位的業主便不會受到影響,而志在投機的業主則須付出較高代價。

再者,此項寬減亦不至於令政府差餉收入大減。根據回歸後所有財政年度估計,累計寬減數額只佔總差餉收入的19.57%,遠遠低於原先差餉寬減的30.88%;況且「三倍差餉」及地租的累計收入之和,在扣除對自住樓宇的寬減數額之後,仍可達12207億元,與累計地價收入(12252億元)相差無幾。

促進社會公平

綜上所述,「自住寬減」遠勝「普遍寬減」。同時,由於公屋住戶不須繳納差餉(由房屋委員會或房屋協會代繳),而差餉亦可視作一項累進稅,因此推行差餉改革對促進社會公平亦有裨益。

香港樓價高不可攀,與特區政府的高地價作風互為扣緊;若政府打算降低地價,又會受財政預算的掣肘。通過實行「三倍差餉」及「自住寬減」的措施,差餉及地租將為庫房帶來與地價收入相若,而且是更穩定的經營收入。只要善加利用,特區政府有望放開手腳,大幅增加土地及房屋供應,進而降低樓價,最終可收利民紓困之效。

https://www.rvd.gov.hk/tc/faqs/rates.html

 

程騰歡 港大經管學院副教授
牟昊鑫 港大經管學院研究助理

(本文同時於二零二零年八月十九日載於《信報》「龍虎山下」專欄)

Author
Dr. Stephen CHING
Dr. Stephen CHING