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Toll Rationalization of the Three Road Harbour Crossings - An Innovative Proposal for the Benefit of All

13 Mar 2019
Faculty

「三隧分流」新方案不忘初心、更顯公道、更利市民

3月1日運輸及房屋局局長陳帆先生召開記者招待會,解釋「三隧分流」改良方案,並宣佈新方案將於3月27日再度提交立法會討論。新方案對原方案作出兩項重要修訂,一是把「三隧分流」產生的額外收益(從2020年1月1日至2023年7月31日對駛經紅隧和東隧私家車、的士及電單車增加隧道費,共9.13億元),存入為此成立的「智慧交通基金」,以配合香港步向智慧城市方向發展並紓緩交通擠塞,二是檢討2023年後的三隧收費結構及水平,包括按時段收費。我們認為這兩項修訂從根本上改變了政府舊有思維,更能體現「三隧分流」的初心,更見公平和更能惠及市民。在目前種種掣肘下,這已是最佳方案,下文將臚列我們的觀點和理據,期望新方案能獲社會各界認真考慮。

突破思維新方案

「三隧分流」方案是透過調整三條過海隧道收費,主要針對私家車。西隧收費由70減至50元,紅隧及東隧(現時收費分別為20 及25 元)則一律增至40 元。由於西隧減價,紅隧及東隧加價,部分車輛會轉行西隧,利用西隧剩餘容量,達致三隧分流,從而發揮紓緩交通擠塞的效果。而新方案首項措施建議把對紅隧和東隧收取的新增收費納入專用基金,藉以推行紓緩交通擠塞及改善道路安全的工作。此一措施具有雙重意義:一、政府沒有利用「三隧分流」為藉口,增加稅收,反而提供相當可觀的額外資源,用以補貼使用西隧的私家車、的士和電單車隧道費(總額以18億元為上限),以及豁免公交隧道費(代繳西隧9.56億元,豁免紅隧和東隧3.3億元),市民普遍受惠。二、政府為此成立「智慧交通基金」,以專款專項安排,是政府一直以來理財哲學上的一大突破,擺脫舊有思維枷鎖,以創新理念解決過海隧道的老大難問題,實在值得大力支持和讚賞!

新方案第二項措施是檢討隧道收費架構及水平,可按不同時段的擠塞程度收費,這樣更符合擠塞徵費的原則。換言之,不擠塞的時候可以降低收費,甚至不收費。駕駛者若想少付費用,可選擇在非繁忙時段過海,這亦對駕駛者公平。但要實施如此劃分時段的收費措施,每部車都要安裝一個感應器才行,現階段難以執行。若能逐步把現時全日劃一收費,改為按擠塞程度收費,將更有效和更具針對性管控交通擠塞。

2019年1月22日,陳帆局長戲劇性收回呈交立法會有關「三隧分流」的討論文件,因為當時對「三隧分流」有疑慮的立法會議員眾多,而「三隧分流」涉及調整隧道收費,尤其是上調紅隧及東隧收費這一敏感提議。雖然專業團體、學者、的士團體均表贊同,而立法會議員仍然堅持反對,是不難理解的。另一方面,「三隧分流」要收到預期效果,還須待市民見證中環及灣仔繞道(繞道)對疏導交通的實效。可是繞道於1月20日實施第一期通車,即混亂頻生,以致其功能惹人質疑。在這不利「三隧分流」討論的社會氣氛下,陳局長臨崖勒馬,以免方案在立法會遭否決,可算明智之舉。

從1月22日至3月,我們認為上述兩方面情況都出現了轉變,一是政府修改了方案,更貼近初心;二是繞道於2月24日全面開通之後,展現出預期功能。

吸收了第一期通車出現混亂的經驗,繞道第二期通車前,政府安排營業車司機試行,確保路牌清晰,行車暢順,以免重蹈第一期通車混亂的覆轍。全面通車以來,駕駛者滿意中環至灣仔一帶交通較以往暢順,可見繞道確能有效疏導交通,亦為「三隧分流」創造有利條件。經繞道從東隧至西隧需時約十分鐘,令選用三隧的時間大幅減少,分流更為可行。

澄清理念釋疑慮

我們認為在政府宣佈「三隧分流」新方案後,部分報章就此發表的社評和立法會議員所提相關意見值得商榷;我們深信道理愈辯愈明,社會大眾隨之可作出較為穏妥的抉擇。《信報》3月2日社評《有罰無奬  三隧分流方案難過關》,建議政府應鼓勵泊車轉乘及提供優惠,鼓勵駕駛者放棄駕車過海;我們贊同這項建議。事實上,政府自十多年前率先在上水提供泊車轉乘設施,一直覓地增建這類轉乘車場,可惜數量始終有限。而政府建議成立「智慧交通基金」,就是要提供多些誘因,鼓勵駕駛者轉乘公交。我們建議向取道東隧的公交乘客提供優惠,使經西隧、紅隧和東隧過海的三個組群的市民都分別感受到益處,即經西隧可省隧道費,經紅隧可省時間,經東隧可省公交費。向使用東隧的公交乘客(包括泊車轉乘者)提供補貼,理據在於經東隧的駕駛者從「三隧分流」中得益最少,而須採取邊際經濟誘因驅使其改變駕車習慣,亦即利用補貼進一步鼓勵採用東隧的駕駛者放棄開車,轉乘公交。

最近實施的「公共交通費用補貼計劃」,利用八達通讓乘客領取交通補貼,過程暢順,使實施上述建議的優惠可行。現時任何人每月用八達通乘搭公交的支出若超過400元,政府會補貼超出開支的25%,上限為300元。政府直接資助乘客,讓他們有所選擇,亦會導致公交營運商互相競爭。我們建議政府為超出400元開支中,經東隧及港鐵將軍澳綫過海的公交行程多加補貼10%(即達35%),粗略估計約1億元,既在財務和經濟上符合成本效益而絶對可行,亦能有效鼓勵駕駛者轉乘公交過海。此一措施的行政成本較低,因為有關補貼計劃的系統已成功開發,並且順利實施,政府只須微調系統便可。香港大部分基層市民皆為公交使用者,不但可在「三隧分流」新方案下,大幅減低其出行時間兼提高過海行程的可靠性,亦能因政府免收專營巴士及小巴隧道費而得益。經東隧及港鐵將軍澳綫過海的乘客,更可獲得上述的額外補貼,可謂一舉多得。期望立法會議員都支持「三隧分流」新方案,從而為基層市民(尤其是東區居民)爭取高效、較可負擔,更兼獲累進補貼(progressive subsidy)的客運服務!

據報導,立法會議員對「三隧分流」新方案仍有疑慮,其中包括:新方案和原方案一樣,紅隧和東隧加幅太高;再者,三隧可能會依然擠塞。議員提出的附加要求則包括:一)提交整體減少私家車數目藍圖;二)推動單車友善政策;三)提供更多泊車轉乘設施;四)豁免邨巴和小巴隧道費。對於議員的疑慮,我們認為必須詳細解說,以釋除他們的疑慮;對於附加要求,政府亦應仔細研究,確認可行的,就儘可能從善如流。

通過方案展生機

紅隧和東隧收費加幅是否過高?我們理解並相信,有關調整水平乃按科學數據推算,而非出於隨意釐定;其中理據包括現時駕駛者選用過海隧道的習慣、考慮因素、對收費水平的反應,以及現時和可見將來道路網負荷和承載量等。所有理據都輸入精密的交通電腦模型中,由此推算出交通情況。50、40、40元的建議收費水平,也是經反覆測試得出的最優結果,目標是控制過海總交通流量,不會超出三隧的總承載量,然後分流,將三隧擠塞調控至可接受程度,亦即在過海行車流量不超出承載量的大前提下,把紅隧嚴重擠塞的交通分流到西隧,而整體排隊過海的延誤則減至最低,同時避免堵塞周邊的道路,影響非過海交通。若調低收費,則基於需求定律,只會吸引更多私家車過海,大大削弱「三隧分流」的應有效果。另一方面,政府要推行「三隧分流」新方案,更須提供上述龐大額外資源。調低收費變相要納稅人補貼新增的過海私家車,這是否有效使用公共資源之道?答案顯而易見,還請提出此建議者三思!

我們還須指出,實施分流措施後,三隧在繁忙時段仍會擠塞,但應較現時交通狀況好。在繁忙時段,當所有市區道路都塞車,期望三隧不塞車實在不切實際,把過海交通擠塞調控至與周邊地帶的狀況相若,已是最有望達致的目標。同時亦不可不提,根據運輸署交通運輸資料月報的數據,2018年12月每天平均過海車流總量約為26萬車次,而三隧的總容量則約為27萬車次(按2018年11月AECOM顧問公司行車隧道分流最終報告),以預測過海車流每年增長1.8%計算,過海車流會在兩至三年間超出承載量,若果現時不採取分流和管控措施,及至2023年,有關問題只會惡化,變得更難應付。屆時,紅隧和東隧擠塞每況愈下,會大幅蔓延至其他周邊道路,西隧亦勢難倖免。上述討論過的問題,也會重覆,我們的抉擇只會更艱困。

作為畢生研究交通問題的學者,我們就「三隧分流」議題多番建言,無非克盡言責;歡迎社會各界指正,但願「三隧分流」新方案能廣獲接納,讓多於100萬坐公交過海的市民受益,同時全港市民可節省28億元的社會成本,讓香港邁向更宜居城市和市民擁抱更美好的將來。


侯道光 香港大學經濟及工商管理學院首席講師
熊永達    香港大學土木工程系名譽副教授
黃仕進    香港大學土木工程系講座教授

(本文同時於二零一九年三月十三日載於《信報》「龍虎山下」專欄)​