信報龍虎山下專欄

改革差餉稅制 淡化地價角色

樓價過高一向是香港亟待解決的問題之一。觀乎香港自1997年回歸後的22個財政年度（1997/98至2018/19），四類主要私人物業售價指數升幅可觀，私人住宅上升超過130%，私人寫字樓上升逾150%，零售業樓宇升幅約210%，分層工廠大廈增幅更逾420%。樓價升勢與地價高企關係密不可分。

同一時期內，政府每年地價收入總體升幅在160%以上，2017/18年度地價收入更錄得1648億元的歷史高峰，為當年各類公共收入之冠。按住宅及非住宅用地劃分，住宅用地賣地收入佔每年賣地收入百分比的平均值約73%。可以預見，若政府繼續從高地價獲得可觀進賬，私營房屋樓價將難望回落，私樓租戶的租金負擔更將百上加斤。

理應減得其所

政府抬高地價，究其原因，或與財政方針有關。自1997/98年度至今，政府長期保持財政盈餘，平均每年約300億元，地價收入則平均約557億元；若扣除地價收入，公共財政就會入不敷出。政府致力推行的各項稅務寬減，也有賴於地價的優厚收入。然而，作為其中一大紓困措施的差餉寬減，卻算不上「到位」，不但未能直接為備受租金壓力的普羅大眾雪中送炭，反而為受惠於樓價飆升的業主錦上添花，實在有欠公平！

筆者認為，政府應該取消差餉寬減的措施；以過去22個財政年度計算，則庫房可多獲約1344億元進賬（期間總財政盈餘約為6603億元）。這筆額外收入，無論用作財政擴張或降低地價，同樣有助達致社會公平。

革除低稅積弊

事實上，現行差餉水平也值得商榷。除在1998/99年度低見4.5%之外，回歸以來差餉稅率一直維持在5%。根據差餉物業估價署資料，「應課差餉租值是假設物業在一個指定估價依據日期空置出租時，按年出租，估計可得的年租」【註】，其價值應與物業租金回報相當。

同一期間，私人住宅回報率平均約為3.6%，私人寫字樓和零售業樓宇則為4.4%，分層工廠大廈最高，約為7.1%。由此可算出，每年應繳差餉佔此四類物業價值的平均百分比分別為：0.18%（即3.6%×5%），0.22%（即4.4%×5%），0.22%（即4.4%×5%）及0.36%（即7.1%×5%）。

另一方面，期內四類物業價格指數的每年平均增長率如下：住宅5.03%、寫字樓6.48%、零售業樓宇6.61%、分層工廠大廈9.52%。加上物業市場的回報率，此四類物業每年應繳差餉數額僅佔物業總收益率約為2%（0.18%÷（3.6%+5.03%）=2.08%, 0.22%÷（4.4%+6.48%）=2.03%, 0.22%÷（4.4%+6.61%）=2.01%, 0.36%÷（7.1%+9.52%）=2.14%）。差餉稅率過低，已是不爭的事實。

提高差餉稅率，並非無先例可援。在1984/85財政年度以前（和1931年7月1日之後），差餉稅率一直是雙位數，更於1976/77財政年度高見18%。假設取消過去的差餉寬減，並將差餉稅率加倍至每年應課差餉租值10%，則過去22個財政年度的累計差餉及地租收入，即增至10360億元。若將差餉稅率提高至15%，則累計差餉及地租收入更可達14831億元，媲美12252億元的累計地價收入。況且差餉及地租收入屬於經營收入，較不屬經營收入之列的地價收入穩定。

從奉行穩健財政的角度來看，增加差餉及地租收入應是特區政府的較佳選擇。此外，改革差餉還有助政府減少財政預算對賣地收入的依賴，透過增加土地供應，令地價回落至合理水平，最終就能大大提升房屋供應，減輕市民的住房負擔。

以利民為目標

雖然15%的「三倍差餉」難免增加部分業主的負擔，但是通過完善稅制，亦能促進社會公平。首先，取消以往的差餉寬減並不表示完全取締寬減，而是另闢蹊徑，採取新寬減辦法。

筆者建議，政府寬減自住樓宇10個百分點的差餉，即對自住單位仍然徵收每年應課差餉租值5%，而對其他出租住宅及商業樓宇則徵收15%的差餉。如此一來，自住單位的業主便不會受到影響，而志在投機的業主則須付出較高代價。

再者，此項寬減亦不至於令政府差餉收入大減。根據回歸後所有財政年度估計，累計寬減數額只佔總差餉收入的19.57%，遠遠低於原先差餉寬減的30.88%；況且「三倍差餉」及地租的累計收入之和，在扣除對自住樓宇的寬減數額之後，仍可達12207億元，與累計地價收入（12252億元）相差無幾。

促進社會公平

綜上所述，「自住寬減」遠勝「普遍寬減」。同時，由於公屋住戶不須繳納差餉（由房屋委員會或房屋協會代繳），而差餉亦可視作一項累進稅，因此推行差餉改革對促進社會公平亦有裨益。

香港樓價高不可攀，與特區政府的高地價作風互為扣緊；若政府打算降低地價，又會受財政預算的掣肘。通過實行「三倍差餉」及「自住寬減」的措施，差餉及地租將為庫房帶來與地價收入相若，而且是更穩定的經營收入。只要善加利用，特區政府有望放開手腳，大幅增加土地及房屋供應，進而降低樓價，最終可收利民紓困之效。

註：https://www.rvd.gov.hk/tc/faqs/rates.html

程騰歡 港大經管學院副教授
牟昊鑫 港大經管學院研究助理
（本文同時於二零二零年八月十九日載於《信報》「龍虎山下」專欄）